บทที่ 1
อำนาจหน้าที่ท้องถิ่น
บทที่ 2
ปูพื้นฐานงบท้องถิ่น
บทที่ 3
สำรวจเงินอุดหนุนและปัญหา
บทที่ 4
กรณีศึกษาความพยายามท้องถิ่น
บทที่ 5
ทำอย่างไรให้ไปถึงฝั่งฝัน
บริการและกิจกรรมสาธารณะ (public services)
หมายถึง กิจการและกิจกรรมใด ๆ ที่ตอบสนองต่อประชาชนส่วนรวม ซึ่งการให้บริการและกิจกรรมสาธารณะของอปท. แบ่งได้ 4 ด้านคือ
- โครงสร้างพื้นฐาน
- ส่งเสริมคุณภาพชีวิต
- การจัดระเบียบชุมชน สังคม และรักษาความสงบ
- ด้านการลงทุน ทรัพยากร สิ่งแวดล้อมและศิลปวัฒนธรรม
ท้องถิ่น
ในที่นี้หมายถึง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.) ซึ่งได้แก่ บทบาทหน้าที่ของ อบจ. เทศบาล และอบต. ไม่ได้รวมถึงส่วนภูมิภาค ที่เป็นบทบาทหน้าที่ของผู้ว่าราชการส่วนภูมิภาค
ท้องถิ่นไทย
ทำไม(ยัง)ไปไม่ถึงฝั่งฝัน ?
ชวนคิดการใช้งบประมาณของท้องถิ่นไทยเพื่อเมืองในฝันที่เป็นไปได้ของเราทุกคน
จะเป็นไปได้ไหม…วันที่เราจะได้บริการสาธารณะในท้องถิ่นของเราแบบนี้ ?
วันที่…เรามีโครงสร้างพื้นฐานที่ดีให้ประชาชน
ถนนปลอดภัย ไม่เป็นหลุมเป็นบ่อ
วันที่…เรามีสวัสดิการพื้นฐานที่เพียงพอเสมอภาค
เบี้ยยังชีพที่เพียงพอต่อการใช้ชีวิต
วันที่…เรามีคนทำหน้าที่บรรเทาปัญหายามเกิดวิกฤตโรคระบาดหรือ
ภัยพิบัติได้อย่างรวดเร็ว
วันที่…เราแต่ละคนได้รับบริการสาธารณะที่ตรงกับความต้องการจริงๆ
ห้องสมุดประชาชน
สวัสดิการผ้าอนามัยฟรีในโรงเรียนและชุมชน
สระว่ายน้ำในชุมชน
สนามเด็กเล่นในชุมชน
เหล่านี้คือ
การให้
ซึ่งเป็นหน้าที่หลักของ
ที่ควรทำได้ตามหลักการกระจายอำนาจ
ของรัฐธรรมนูญปี 60 ว่าด้วย
การบริการสาธารณะ
แต่ทำไมในความเป็นจริง บริการสาธารณะที่เราควรจะได้รับเหล่านี้ เกิดขึ้นได้ยากเหลือเกิน?
เราอยากชวนคุณมาเข้าใจความท้าทายในการจัดบริการสาธารณะผ่าน'งบประมาณท้องถิ่น'ในระดับจังหวัดกัน
ปัญหาที่ 1 : รายได้ไม่พอ พึ่งตนเองไม่ได้?
มาปูพื้นฐานกันก่อนว่า ‘รายได้ท้องถิ่น’ มีที่มาจากไหนบ้าง
รายได้ท้องถิ่นเก็บเอง
คือรายได้จากภาษีท้องถิ่น ซึ่งรัฐเปิดโอกาสให้ท้องถิ่นจัดเก็บเองเพื่อส่งเสริมการกระจายอำนาจ เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง อากรฆ่าสัตว์ ภาษีจากสถานค้ายาสูบ และการหารายได้ในรูปแบบอื่น ๆ เช่น รายได้จากค่าธรรมเนียม รายได้จากทรัพย์สิน และรายได้เบ็ดเตล็ดอื่น ๆ
รายได้จากรัฐบาล
แบ่งออกเป็น 2 ส่วน คือ
1. รายได้ที่รัฐบาลเก็บให้และแบ่งให้
รายได้ที่รัฐบาลเก็บให้และแบ่งให้ คืองบประมาณที่รัฐสนับสนุนให้ท้องถิ่นเพื่อ นำไปใช้ตามภารกิจตามอำนาจหน้าที่ที่ท้องถิ่นทำได้รวมถึง จัดทำโครงการตามแผนยุทธศาสตร์ของรัฐ เช่น โครงการจัดการทรัพยากรน้ำเพื่อรองรับภัยแล้ง และโครงการจัดทำหน้ากากอนามัยเพื่อป้องกัน COVID-19 เป็นต้น
โดยมีที่มาจากรายได้ภาษีของรัฐบาล เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสุราและเบียร์ ภาษีสรรพสามิต ภาษีและค่าธรรมเนียมรถยนต์ ค่าธรรมเนียมจดทะเบียนอสังหาริมทรัพย์ ภาษีการพนัน ค่าภาคหลวงแร่ ค่าภาคหลวงปิโตรเลียม ฯลฯ
2. เงินอุดหนุน
เงินอุดหนุน คือ เงินที่รัฐฝากท้องถิ่นให้ใช้จ่ายเพื่อจัดทำบริการสาธารณะและสวัสดิการสังคมในท้องถิ่น ส่วนใหญ่แล้วมีจุดประสงค์กำกับการใช้จ่ายชัดเจนภายใต้ตัวเลือกในรายงานงบอุดหนุนประจำปี แบ่งออกเป็น 2 แบบคือ เงินอุดหนุนทั่วไป และ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
ท้องถิ่นพึ่งตนเองทางรายได้ไม่ได้
แม้ท้องถิ่นจะสามารถใช้จ่ายงบ ‘รายได้ท้องถิ่นเก็บเอง’ได้อย่างอิสระ แต่งบก้อนนี้จัดเก็บได้น้อยเกินไป
จากข้อมูล 6 ปีที่ผ่านมา ท้องถิ่นมีรายได้ที่เก็บเองไม่ถึง 10% ของงบประมาณทั้งหมด ส่วนเหลือต้องพึ่งพางบ ‘รายได้จากรัฐบาล’ (รายได้ที่รัฐบาลเก็บให้และแบ่งให้ และ เงินอุดหนุน)
โดยเฉพาะในสถานการณ์การระบาดของโควิด-19 ตั้งแต่ปี 2563 เมื่อรัฐบาลมีมาตรการลดจำนวนการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างลง 90% ก็ยิ่งทำให้ท้องถิ่นจัดเก็บรายได้เองลดลงไปอีก
จำนวนรายรับท้องถิ่นรวมตั้งแต่ปีงบประมาณ 2558-2563
ในขณะที่ในประเทศซึ่งได้รับการยอมรับว่าประสบความสำเร็จเรื่องการบริการและกิจกรรมสาธารณะ อย่างเช่น ญี่ปุ่น และสหรัฐอเมริกา ท้องถิ่นต้องพึ่งพา เงินจากรัฐส่วนกลาง ไม่ต่างจากไทย แต่ท้องถิ่นเหล่านี้สามารถ หารายได้เอง เกินครึ่งของรายได้ทั้งหมด
*เทียบจากปีงบประมาณ 2563
ไทย
5%
ญี่ปุ่น
57.4%
สหรัฐอเมริกา
75.9%
สาเหตุส่วนหนึ่งที่ทำให้ท้องถิ่นหารายได้เองได้น้อย เกิดจากข้อบัญญัติกฏหมายที่ไม่อนุญาตให้ท้องถิ่นหารายได้ได้อย่างอิสระ หากกฎหมายไม่ได้ระบุไว้
ตัวอย่างกรณีศึกษา
อบต.เกาะช้างใต้ จังหวัดตราด
ขอเก็บค่าธรรมเนียมนักท่องเที่ยวเพื่อใช้เป็นงบประมาณจัดการสิ่งแวดล้อม
ไม่อนุญาตเพราะ
ตามกฎหมายท้องถิ่นไม่สามารถเก็บค่าธรรมเนียมที่ผู้จ่ายไม่ได้ประโยชน์โดยตรงได้
- พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537
เทศบาลม่วงน้อย จังหวัดลำพูน
ขอขายถุงดำแทนการเก็บค่าขยะ
ไม่อนุญาตเพราะ
ตามกฎหมายท้องถิ่นไม่สามารถปรับเปลี่ยนรูปแบบการหารายได้จากที่กฎหมายกำหนดไว้อยู่แล้วได้เอง ต้องจัดเก็บเป็นค่าธรรมเนียมโดยตรงเท่านั้น
- พ.ร.บ.การสาธารณสุข พ.ศ. 2535
ญี่ปุ่น
มีรูปแบบการปกครองแบบรัฐเดี่ยว ที่แบ่งเป็น รัฐส่วนกลาง และท้องถิ่น (จังหวัดและเทศบาล)
รายได้ท้องถิ่นเก็บเอง
- ภาษีท้องถิ่น เช่น
- ภาษีเงินได้ (Individual Tax)
- ภาษีเทศบาล (Municipal Tax)*
- ภาษีจากการประกอบธุรกิจ (Enterprise Tax)
- ภาษีบริโภค(Local Consumption Tax)
- พันธบัตรท้องถิ่น ในรูปแบบตราสารหนี้
รายได้จากรัฐบาล
- เงินอุดหนุน ซึ่งเป็นรายได้จากภาษี (Local Allocation Tax)
- เงินอุดหนุนทั่วไปพิเศษ (Special Local Grants)
- เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
- ภาษีจากวางแผนเมือง (City Planning Tax)*
= ท้องถิ่นไทยไม่มีรายได้จากภาษีนี้
= ท้องถิ่นไทยมีรายได้จากภาษีนี้ แต่รัฐเป็นคนเก็บให้และแบ่งให้
*ญี่ปุ่นมีการเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างต่างจากไทย ภาษีประเภทนี้มีที่มาจากท้องถิ่นเก็บเองเรียกว่า "ภาษีเทศบาล (Municipal Tax)" (ของไทยเรียกว่าภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง) เก็บจากที่ดินและสิ่งปลูกสร้างรวมถึงทรัพย์สิน และรัฐบาลกลางเก็บให้เรียกว่า "ภาษีการวางแผนเมือง (City Planning Tax)"
สหรัฐอเมริกา
มีรูปแบบการปกครองแบบสหพันธรัฐ แบ่งเป็นรัฐบาลกลาง (Federal) ระดับมลรัฐ (State) และระดับท้องถิ่น (Local)
รายได้ท้องถิ่นเก็บเอง
- ภาษีท้องถิ่น เช่น
- ภาษีเงินได้ (Income Tax)
- ภาษีอสังหาริมทรัพย์ (Property Tax)
- ภาษีจากการประกอบธุรกิจ (Corporate Tax)
- ภาษีการจ้างงาน(Sales Tax)
- การเก็บค่าบริการจากบริการสาธารณะ เช่น ระบบขนส่งสาธารณะ
รายได้จากรัฐบาล
- เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางซึ่งเป็นรายได้จากภาษี (Local Allocation Tax)
= ท้องถิ่นไทยไม่มีรายได้จากภาษีนี้
= ท้องถิ่นไทยมีรายได้จากภาษีนี้ แต่รัฐเป็นคนเก็บให้และแบ่งให้
อุดหนุนทั่วไป
อุดหนุนเฉพาะกิจ
ปัญหาที่ 2 : ขาดอิสระในการใช้จ่าย?
มาดูเงื่อนไข ‘การใช้จ่ายของท้องถิ่น’ กันก่อน
รายได้ท้องถิ่นเก็บเอง และ ‘รายได้จากรัฐบาล’ ในส่วน ‘รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้และเก็บให้’ เป็นงบที่ท้องถิ่นมี อิสระในการใช้จ่าย และ หากใช้ไม่หมดจะเป็นเงินสะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)
ในขณะที่ ‘รายได้จากรัฐบาล’ ในส่วน ‘เงินอุดหนุน’ เป็นงบที่ท้องถิ่น ต้องใช้จ่ายตามวัตถุประสงค์ที่รัฐกำหนดมา
เงินอุดหนุนแบ่งออกเป็น 2 แบบ ตามจุดประสงค์กำกับการใช้จ่าย คือ เงินอุดหนุนทั่วไป และ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ โดยเงินอุดหนุนทั่วไปสามารถสะสมเพื่อใช้ตามจุดประสงค์ที่กำหนดในปีถัด ๆ ไปได้ เรียกว่าเงินงบประมาณข้ามปี ในขณะที่ เงินอุดหนุนเฉพาะกิจสะสมไม่ได้
เงินอุดหนุนทั่วไป
คือ เงินอุดหนุนสำหรับใช้จ่ายตามอำนาจหน้าที่ ค่าใช้จ่ายประจำ และสวัสดิการประชาชน เช่น เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เบี้ยยังชีพผู้พิการ เงินเดือนครูท้องถิ่น เงินเดือนเจ้าหน้าที่และค่าดำเนินงานบริหารสนามกีฬา เป็นต้น
หมายเหตุ : เงินอุดหนุนทั่วไป แบ่งออกเป็น เงินอุดหนุนทั่วไปตามอำนาจหน้าที่ และ เงินอุดหนุนทั่วไปตามรายการจ่าย ซึ่งเงินอุดหนุนทั่วไปตามอำนาจหน้าที่ เป็นงบที่ท้องถิ่นมีอิสระในการใช้จ่าย
เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
คือ เงินอุดหนุนสำหรับใช้พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานโดยส่วนใหญ่ เช่น ก่อสร้างและซ่อมถนนหลวงท้องถิ่น พัฒนาแหล่งท่องเที่ยว ระบบประปาหมู่บ้าน เป็นต้น
ท้องถิ่นขาดอิสระในการใช้จ่าย ด้วยการกำหนดเงื่อนไขจากรัฐบาล?
ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญปี 2560 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกระดับ มีหน้าที่จัดทำบริการสาธารณะเพื่อประชาชนในพื้นที่การดูแลของตน
รายได้ที่เป็นอิสระ
มีข้อจำกัด คือ กรอบกฎหมายที่ไม่ยืดหยุ่นให้ท้องถิ่นใช้จ่ายเพื่อบริการสาธารณะได้อย่างเต็มที่
รายได้ที่ไม่เป็นอิสระ
มีข้อจำกัด คือ กรอบนโยบาย ที่ไม่ยืดหยุ่นให้ท้องถิ่นใช้จ่ายเพื่อบริการสาธารณะเป็นพิเศษได้แม้จะเป็นตามอำนาจหน้าที่ และไม่สามารถสะสมนำไปใช้ได้
เกิดอะไรขึ้นบ้าง เมื่อท้องถิ่นขาดอิสระในการใช้งบ?
เราจะชวนมาเจาะดูผลที่ตามมา ตัวอย่างการใช้จ่าย เงินอุดหนุน ที่สะท้อนภาพปัญหาที่กำลังเกิดขึ้นแม้เพียงบ้างส่วนได้ชัดเจน
เงินเดือนข้าราชการ
สวัสดิการและบริการสาธารณะ
พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน
งานถ่ายโอนจากส่วนกลาง
เงื่อนไขจากรัฐ ทำให้เกิดบริการสาธารณะแบบไหนในท้องถิ่น?
117,980 ล้านบาท
เงินอุดหนุนทั่วไป ถูกใช้ไปกับอะไรบ้างใน 76 จังหวัด
ประจำปีงบประมาณ 2564
สำรวจ
36,283 ล้านบาท
เงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ถูกใช้ไปกับอะไรบ้างใน 72 จังหวัด
ประจำปีงบประมาณ 2564
สำรวจ
*หมายเหตุ 1: ด้วยข้อจำกัดในการเข้าถึงข้อมูล ผู้จัดทำสามารถรวบรวมข้อมูลได้เฉพาะในส่วนงบอุดหนุนปีงบประมาณ 2564 (ต.ค. 2563- ก.ย. 2564) ในระดับจังหวัดได้เท่านั้น
*หมายเหตุ 2: สามารถเข้าถึงข้อมูลเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ ได้เพียง 72 จังหวัด
ถอดบทเรียนฉบับย่อ
4 อุปสรรคที่ท้องถิ่นต้องเจอ เมื่อต้องใช้จ่ายเงินอุดหนุนและจัดบริการสาธารณะ
1.
เงินอุดหนุนถูกจัดสรรด้วยมุมมองภาพรวม มากกว่าจากความต้องการของแต่ละท้องถิ่น
“เงินอุดหนุนตอบโจทย์เรื่องการกระจายความเท่าเทียมทางการคลังระหว่างรัฐบาลกับรัฐบาลท้องถิ่น มักเป็นบริการสาธารณะที่มีต้นทุนสูงกว่าเงินที่ท้องถิ่นมี แต่ถ้าลงลึกทีละด้าน เช่น ค่าตอบแทนอาสาสมัครเดือนละ 500 บาท หรือ ค่าเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ ก็ไม่เพียงพอ
นอกจากนี้ยังทำให้ท้องถิ่นไม่ได้รู้สึกถึงความเป็นเจ้าของเงินจึงใช้แบบไม่ระมัดระวังอีกด้วย”
ผศ.ดร.ดวงมณี เลาวกุล
คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์
“เงินอุดหนุนไม่ได้ถูกคิดเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชนตั้งแต่แรก แต่เป็นสิ่งที่รัฐจัดสรรให้เพื่อความเสมอภาค และเป็นสิ่งที่รัฐอยากให้ท้องถิ่นทำ”
รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ
คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
“การที่เงินอุดหนุนบางกลุ่มมีสัดส่วนเพียง 1% หรือน้อยกว่านั้น อาจสะท้อนว่า ส่วนกลางให้ความสำคัญกับความเสมอภาคในระดับภาพรวมประเทศจากมุมมองของรัฐ มากกว่าการให้ท้องถิ่นใช้จ่ายเพื่อตอบสนองความต้องการเฉพาะพื้นที่”
แทนศร พรปัญญาภัทร
กรรมการผู้จัดการ
บริษัท Urban Room จำกัด
2.
การจัดสรรเงินอุดหนุนเฉพาะกิจจากส่วนกลางมีโครงสร้างเปลี่ยนแปลงทุกปี
ปี
|
|
“ในแต่ละปีงบประมาณ เงินอุดหนุนมีการเปลี่ยนแปลงรายการเข้า ออก หรือเพิ่มชั่วคราว นอกจากนี้งบประมาณที่ได้รับยังขนาดความสม่ำเสมอ ทำให้เกิดโครงการระยะสั้นมากกว่าโครงการระยะยาว และเรื่องที่ยากมากถ้าท้องถิ่นจะทำโครงการให้แตกต่างและยั่งยืน”
รศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ
คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
3.
มีการกำหนดเงื่อนไขที่อาจไม่จำเป็นในการเบิกเงินจ่ายอุดหนุน
เงื่อนไขการเบิกจ่ายเงินอุดหนุนบางครั้งค่อนข้างเฉพาะเจาะจง ทำให้ท้องถิ่นขาดอิสระในการจัดการบริหารงานเองเท่าที่ควร และนำมาสู่คำถามว่าเงื่อนไขเหล่านี้สอดคล้องและส่งเสริมความต้องการของท้องถิ่นจริงหรือไม่
ตัวอย่างเช่น การเบิกงบการจัดการสิ่งปฏิกูลและมูลฝอย จะต้องระบุ 1.) ประเภทรถขนขยะ และ 2.) ข้อมูลประกอบการพิจารณาตามที่กำหนด
4.
การจัดสรรเงินอุดหนุนไม่เพียงพอ
การจัดสรรเงินอุดหนุนจากรัฐไปยังท้องถิ่นในบางกรณีมีความล่าช้า และประเมินได้ไม่เพียงพอกับความต้องการ ทำให้ท้องถิ่นต้องหางบประมาณมาจ่ายแทนไปก่อน เพื่อให้บริการสาธารณะได้ตรงเวลาตามข้อกำหนด
เช่น ในปีงบประมาณ 2564 การจ่ายเงินอุดหนุนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุและผู้พิการไม่เพียงพอกับกลุ่มเป้าหมาย เนื่องจากมีการปรับวงเงินเและมีผู้ลงทะเบียนเพิ่มมากขึ้น
ท้องถิ่นต้องจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุถึง 7 งวด กว่าจะครอบคุลม
ท้องถิ่นต้องจ่ายเบี้ยยังชีพคนพิการถึง 15 งวด กว่าจะครอบคลุม
นอกจากนี้ยังมีการเบิกจ่ายเบี้ยยังชีพคนพิการเกินงบประมาณที่ตั้งไว้ถึง 107% เมื่อเทียบกับปีงบประมาณก่อนหน้า
นอกจากนี้ แม้แต่รายได้ที่มีอิสระในการใช้จ่ายมากกว่าอย่าง งบที่ท้องถิ่นเก็บเอง รายได้ที่รัฐบาลแบ่งให้และเก็บให้ และ เงินอุดหนุนทั่วไปบางส่วน ท้องถิ่นก็ไม่สามารถใช้จ่ายได้อิสระเต็มที่ เพราะการเบิกจ่าย ต้องผ่านการอนุมัติจากสำนักบริหารการคลังท้องถิ่นก่อน ซึ่งมีเงื่อนไขที่ท้องถิ่นมองว่าเป็นอุปสรรค